工程總承包存在問題及對策的思考

　　中國聯合工程有限公司副總工程師 陳祖雄

　　工程總承包是國際上通用的建設項目組織模式之一。改革開放后，為盡快改變我國經濟技術落后的面貌，自20世紀80年代起，我國在石油、化工、加工制造、供水、交通運輸和電力等技術復雜、投資大、設備采購量眾多和管理難度大的領域，通過與國外公司的合作開始實施工程總承包，取得了不菲成績，逐步培育了一些行業、企業和隊伍，學習、摸索、實踐并掌握了實施工程總承包的技術和方法，實施的工程總承包項目不僅遍布國內各行各業，還走出了國門。為此，政府部門多次出臺政策和意見，進行工程總承包模式培育與指導。

　　在此期間，我國勘察設計行業專門了成立中國勘察設計協會建設項目管理和工程總承包分會，配合住房和城鄉建設部等主管部門，鼓勵設計行業和企業發揮設計的龍頭作用，積極開展工程總承包業務，制訂《建設項目工程總承包管理規范》，組織專家進行研討，為政府部門出臺政策做好技術后盾工作。近幾年來，建筑行業和企業適應工程總承包市場發展趨勢，在進行常規的施工總包業務外，也開始涉足工程總承包領域。

　　目前，市場對工程總承包模式已由不熟悉轉為逐步認識并認可其優勢，企業由不想涉足該領域轉為擔心跟不上時代步伐而被淘汰，從而想方設法涉足。在此背景下，有必要對工程總承包模式推進過程中存在的問題進行深入的分析探討，為今后尋找更好的發展途徑提供參考。

　　隨著工程總承包模式在各行各業的全面開展，一些地區、行業和企業由于先前沒有相關實踐經驗積累，雖然也開展了試點工作，成效明顯，但在實踐過程中仍存在不少問題。

　　首先是市場的準入問題。一是實施辦法不統一。例如，各省的實施辦法、同一省、市(區縣)內的實施辦法不一致等。二是出臺的政策不配套。政策一般多由住房和城鄉建設部(廳、局)發文，實施中涉及的繳稅和項目結算審計等又與其他部委有關，各自按照現行的規定執行，造成許多項目的工期、費用、竣工結算均不能按合同執行。三是工程總承包項目在相關法律法規中的主體并不清晰，實施企業既不是單純的設計企業，也不是單純的施工企業，執行起來矛盾和漏洞較多，監管執法困難。

　　其次是對項目的認識問題。許多政府及建設方(業主)已經初步了解實施工程總承包模式的諸多好處，但是對如何管理工程總承包項目、所負責任有哪些等問題尚不清晰，包括應該在具備什么情況下可以招標、投標單位應具備哪些條件、合同文本是否符合要求等都不明確。

　　再次是實施企業能力問題。許多企業面對大力開展工程總承包的發展趨勢，已有緊迫感，但是又沒有做好充分的組織準備、技術準備和人才準備等，其中，設計為主的企業與施工為主的企業存在的問題又不一樣。

　　上述的主要問題可歸納為企業自身、業主自身和相關法律法規等三個方面。

　　企業自身方面

　　(1)對傳統建設模式依賴性強

　　傳統的運營管理理念在實施企業中根深蒂固。由于企業對工程總承包缺乏全面的認識，導致對工程總承包項目的實施出現認知偏差。以設計為主的企業，過分強調設計的龍頭作用，設計業務向下游延伸，但由于項目中的施工采用分包形式，以包代管現象時有發生，企業的組織架構并沒有按要求的工程公司模式建立，因而并不能對項目實施提供有力的支撐。以施工為主的企業則與此相反，工程總承包項目大多按施工總包管理模式進行運作，存在“換湯不換藥”現象。

　　(2)企業自身項目管理能力不強

　　許多工程總承包企業尚未建立相應的工程總承包項目管理體系，沒有專業化的管理團隊，造成管理能力不精不強，工程總承包項目盈利薄，實施效果強差人意。目前，用傳統方式管理工程總承包具有普遍性，導致項目實施能力差異較大。

　　(3)實施企業核心技術缺乏優勢

　　許多企業尚未掌握設計、采購、施工和試運行的一體化的工程總承包實施技術，技術集成能力和水平不高，忽視管理技術工具的應用及信息化技術的重要性。設計在工程總承包模式下的龍頭作用有待進一步強化，設計優化和節約造價在項目投標報價、合同、實施中的關系并沒有得到充分的厘清，未充分發揮出優勢。

　　(4)風險評估不足導致企業發展緩慢

　　許多企業缺乏實施經驗，導致對工程總承包項目風險評估不足。表現為對市場無所適從，報出的投標價底氣不足，執行過程中很容易失控，其導致的結果對一些小企業來講可能是致命的。為此，有些企業盡量避開工程總承包要求的固定總價投標項目，參與一些類似費率報價投標項目，導致其工程總承包業務發展緩慢，同時也與工程總承包采用固定總價的模式產生偏離。

　　業主認知方面

　　(1)業主對項目理念和實施模式模糊

　　受傳統建設模式的影響，一些業主在確定工程總承包項目合同價格時，不是在工程總體概算基礎上協商確定固定合同價格，而是以傳統建設模式的思維分段定價，將本應該由承包商完成的工作由業主先行實施，直接將招標的施工分包合同價、業主和設備材料供應商確定的設備材料價格，分別作為EPC的設備材料價和施工價，再加上設計費，來分階段確定合同價。工程總承包的合同價變相成了E(設計)+P(采購)+C(施工)三個階段的合價。承包商在項目實施全過程中的方案優化、總體協調的“智慧價值”被忽略、被無視。

　　在這樣的情形下，工程總承包商雖然承擔了EPC的責任，但并沒有享受到EPC的利益，沒有形成合作共贏的局面。EPC承包商本應該分享的設計、采購和施工管理三個階段的價值優勢被剝奪，不利于承包商積極性的發揮。

　　(2)工程項目招標有生搬硬套現象

　　工程總承包項目招標形式各異。有些項目業主在招標時要求投標單位附施工圖紙投標，不僅參加的企業投標成本大，而且由于評標時間有限，評審效果并不理想;有些項目業主已經談好采購、施工等合同后，再由工程總承包單位來簽合同和對項目合同進行管理，造成工程總承包方對供應商和分包的管理難度增大，項目實施困難多，項目干系人錯綜復雜。

　　(3)前期準備工作不足，問題較多

　　不少工程總承包項目業主提供的要求和合同文本問題較多，且又強勢地要求工程總承包方認可，導致后續的工作出現許多爭議：

　　① 合同版本眾多條款不齊全，缺乏統一的格式。

　　② 實施范圍不清楚，功能需求及標準不完善，影響項目的結算。

　　③ 合同工期界定不清楚、工程尾款支付難以在項目完成后及時實現。

　　④ 權利與義務不清晰。

　　法律法規需要完善填補的空缺

　　相關政府行政管理部門、業主、監理等使用過去認識的施工總承包的方法和手段進行工程總承包項目的管理和監督檢查，實施過程中無章可循現象經常發生，矛盾較多，大多需要協商解決。一旦各方認識不一致，項目實施過程和收尾就會困難重重。相關行政職能、制度、法律法規及程序方面存在的主要問題包括以下幾方面：

　　(1)國內現有相關法律法規不完善，各地差異大

　　① 中央及國務院各部委以規范性文件為主，貫穿項目全周期的內容不齊全。

　　② 地方政府大多以政策性的規范性文件為主，實施細則各不相同。

　　③ 政府職能、制度到程序沒有統一的規定，實施過程中主要憑各自理解執行。

　　④ 實施中出現的問題，政府相關管理部門沒有統一的協調機制。

　　⑤ 對業主、企業、項目負責人的要求和職責不統一、不明確。

　　⑥ 在市場準入方面，包括報建、招投標、資質、審計審價、監管、圖審、簽字、增值稅開票等存在障礙較多，合同履約風險較大 。

　　(2)沒有統一的工程總承包實施程序

　　工程總承包的實施程序缺失或不完善，主要涉及招投標(含評標)、工程合同(含分包)、資質管理、審圖制度、造價定額、施工許可、施工監理、竣工驗收、工程結算(含審計)、項目資料等行政管理和監管等環節。

　　各級政府的推進與市場培育

　　上世紀80年代起，政府各級部門陸續出臺了相關政策鼓勵和培育工程總承包的發展。針對目前存在的問題，筆者建議繼續進行如下工作：

　　(1)加大工程總承包知識宣傳培訓力度，進行樣板推廣。

　　(2)各級政府管理部門，繼續推動工程總承包項目落地。

　　(3)監管新實施政策落地，確保各相關部門的協同作戰。

　　(4)區別全過程工程咨詢服務與工程總承包之間的關系。

　　(5)抓住“一帶一路”新機遇，開展中國標準推廣工作。

　　相關政策程序的完善及建議

　　針對目前沒有完整的與工程總承包相配套的實施程序等問題，需要重點研究落實如下幾方面工作：

　　(1)總結經驗、完善相應的法律法規

　　出臺系統性的工程總承包綜合實施指導意見，規范、細化、明確工程總承包在實施過程中的流程，包括業主(建設方)、實施企業和監督部門各自所負的責任;辦理施工圖圖審、施工許可證、質量安全監督、質量管理和竣工驗收等的各方定位，尤其是要明確工程總承包方的具體工作和職責。

　　(2)增強工程總承包合同可履約性

　　根據項目實施指南，規范工程總承包標準合同文本中各自的權利義務、工期、質量安全、工程款支付等幾個要素，增強合同可履約性。

　　(3)完善工程總承包招投標管理辦法

　　明確工程總承包項目業主招標應具備的條件、在什么樣的情況下才可以實施招標工作。規范投標人的資格、分包、評標等細則，保證項目的可實施性。

　　(4)完善財政審計結算在實施中的關系

　　相關部門聯合研究工程總承包的竣工結算和審計管理辦法，出臺與此有關聯的合同價、變更價的確定及支付辦法，與工程總承包的合同付款節點相銜接。避免出現結算與審計時間比工程建設周期長的不利局面，增加項目的支付風險。

　　企業轉型升級對策及建議

　　(1)設計單位模式

　　建立完善組織機構、管理體系，制訂和完善規章制度、業務流程，落實項目經理責任制等，加強實施過程的策劃和管理，深化企業轉型。提升項目管理和信息化裝備水平，增強合同履約力，加強EPC深度融合和管理，發揮設計為龍頭的作用。提升企業防范風險的能力。嚴禁以包代管，增強法律意識。

　　(2)施工單位模式

　　建立適應工程總承包組織和管理體系，制訂和完善規章制度、業務流程，加強管理。盡快從施工性質轉變到工程公司軌道上。避免用施工總承包的模式履約合同;配備專業的設計人員，加強設計的管理。加強對設計風險和費用風險的防范能力。

　　目前，對開展工程總承包的優勢已形成共識，全國范圍內迎來了大力發展工程總承包的良機，各方也從觀望進入了積極參與的階段，提倡發展工程總承包、想方設法學習掌握、實施能力提升是目前的市場主流特點，但配套實施政策和辦法的不完善，尤其是實施環節中還存在一些界定不清晰、不明確的情況，會造成實施各方權力和義務的不明確。同時，業主和工程總承包企業對工程總承包認識的不足，也已影響工程總承包模式的健康發展。

　　筆者建議，要利用住建部將發布《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》的契機，聯合更多部門參與完善配套政策，以滿足日益發展的工程總承包市場的需要。

　　隨著改革不斷深入、制度不斷完善、法律意識不斷增強、項目監管的日益規范以及各級政府部門協同作戰、建設方和實施企業能力建設等工作的加強，中國工程總承包市場將健康蓬勃發展，更加輝煌燦爛。